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PPP制度頂層設計有哪四大影響因素?

日期:2018-04-09 13:53:59

中國PPP制度體系的建立,要受到中國所處的特定發展階段、基本經濟制度、體制機制環境及采用PPP模式的理念及目標導向等四大關鍵因素的影響,但在PPP制度體系的頂層設計中,不能放棄國際社會普遍認可必須遵循的一些核心原則,特別是要堅持以人為本及實現可持續發展目標的要求。所以,建立適合中國國情的PPP制度體系,當前尤其要考慮以下四大重要影響因素:

一是中國所處發展階段。世界上任何一個國家,都不可能把其他國家所謂先進的制度體系照搬過來。無論是學習英國政府付費型PFI模式,還是學習引進法國的特許經營模式,這些國家的制度體系都是建立在高度發達的經濟基礎之上的。英國目前已經基本完成各類經濟基礎設施(Economic Infrastructure)的大規模建設,其私人融資計劃(PFI)模式主要適用于必須由政府承擔支付責任的社會基礎設施(Social Infrastructure)投資建設領域。我國仍處于經濟起飛的關鍵階段,還存在大量的經濟基礎設施建設任務,因此既不可能照搬英國的PFI模式,同時也不能照搬市場經濟非常完善的法國特許經營制度體系。

二是基本經濟制度。我國實行公有制為主體,多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,并受到中國憲法的保護。PPP三個英文字母代表的是“公共部門和私人部門合作”。我國國有經濟占主體地位,我們既不能認為我國的國有企業屬于私人部門,也不能認為國有企業屬于公共部門,因為我國的國有企業都是按照現代企業制度進行運作,具有獨立自身利益的市場主體,與追求公共利益最大化的公共部門性質存在很大差異。因此,西方國家公共部門和私人部門合作的PPP制度體系難以照搬到中國。我們將PPP的中文名稱確定為“政府和社會資本合作”,其根本原因就在于此。這種特殊的基本經濟制度,決定了我國的PPP制度體系必須充分體現特殊的中國國情。

三是體制機制環境。我國目前尚處于經濟體制轉軌的關鍵時期,我國的投融資體制改革還沒有完全到位,政府各部門的職能分工還有待磨合和不斷優化完善,國家治理體系和治理能力現代化目標的實現,仍然需要一個較長的過程。對我國PPP制度體系的頂層設計,既要根據中國國情進行體制機制創新,又要和現有各種制度做好銜接,并且需要協同推進各種制度進行系統化改革,使得我國的PPP制度體系的建立和完善更加復雜和艱巨。

四是理念及目標導向。這是當前影響我國PPP制度體系設計的最重要因素,同時也是最容易產生分歧的根源所在。對于推廣應用PPP的目的,社會各界有不同理解,如將PPP作為化解地方政府債務風險的重要工具,或開辟地方政府基礎設施項目融資的重要渠道;還有的觀點認為應將推廣應用PPP上升到國家戰略,并積極投入到中國的PPP事業之中。我們認為,PPP是一種工具,而不是一個目標。在PPP制度體系的設計中,不能將工具當成目標,不能為PPPPPP。我國推廣應用PPP模式的目標是實現新型城鎮化發展戰略,是推動國家治理體系及治理能力現代化,或者是推動全面深化投融資體制改革。為了實現這些目標,可以采取多種手段或路徑,PPP僅是其中的工具之一。對于不同類型的理念及目標定位,所對應的PPP制度體系設計顯然會表現出明顯的不同特點。


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